Los Casinos y el Turismo: Mi experiencia en Chile y Costa Rica

Los juegos de azar y los casinos en la historia

Desde los tiempos más antiguos, los juegos de azar han sido los favoritos de millones de seres humanos. Muchos juegos infantiles son de azar. Aquellos en que se apuesta dinero, son los más populares entre los adultos. Cuando la pasión por estos juegos es extrema, puede llegar a causar vicio, lo que provoca situaciones de delincuencia, y eventualmente una enfermedad grave: la ludopatía.

La influencia cristiano-católica de occidente, les ha dado a los juegos de azar por dinero una fuerte connotación negativa y, muchos Estados los han declarado ilegales o muy restringidos. Durante la Edad Media y parte de la Moderna, los castigos a los jugadores clandestinos podían llegar hasta la pena de muerte.

De acuerdo a la doctrina dominante, divulgada por el filósofo católico Santo Tomas de Aquino (1225-1274), solo el trabajo podía generar riqueza y cualquier otra forma era incorrecta o pecaminosa. La frase de Santo Tomas “Pecuniae non parit pecuniae” se interpretó literalmente como de condena a los banqueros o prestamistas y a los organizadores de juegos de azar. No obstante, los seres humanos son contradictorios y cuando se les prohíbe una actividad, de manera que no les parece lógico, tienden a violar las prohibiciones con tanto o más entusiasmo.

Por ello, estos juegos fueron clandestinos en Europa desde la conversión del Imperio Romano al cristianismo. Esa clandestinidad se acabó con la revolución francesa (1789-1799). Los líderes revolucionarios, de ideología liberal y anticlerical, decidieron legalizar estas actividades, dando origen a lujosas salas de juegos en los palacios expropiados a la antigua aristocracia, dando así origen a los primeros casinos modernos. En los años siguientes, del período napoleónico, se mantuvo esa misma política de legalización de los casinos.

El proceso tuvo avances y retrocesos. Después de la caída de Napoleón Bonaparte, vinieron algunos períodos conservadores que los prohibieron, hasta que a fines del siglo XlX, se consolidó la idea de autorizar casinos en algunos balnearios de lujo, siendo el de Mónaco el más icónico hasta nuestros días.

Una situación también interesante, y diferente a la de Europa, se dio en Estados Unidos, desde fines del siglo XIX, cuando se produjo la masiva inmigración italiana e irlandesa. Anteriormente, la población provenía de zonas de Inglaterra y Europa, donde predominaban las religiones cristiano-protestantes, como anglicanos, presbiterianos, luteranos, calvinistas, bautistas y otras denominaciones de tradiciones religioso-culturales mucho más extremistas en materia de moral y costumbres, que las de los católicos. Para ellos, no solo los juegos de azar eran pecado, sino que también el consumo de bebidas alcohólicas y las diversiones en general. Como consecuencia, hubo una condenación y persecución muy fuerte a quienes tenían esas prácticas. Los italianos e irlandeses trajeron una inmigración católica más relajada en esta materia, pero, aun así, solo muy avanzado el siglo XX, se permitieron casinos en lugares excepcionales como el Estado de Nevada o Atlantic City. Esos casinos cayeron en manos de la mafia norteamericana de origen siciliano, lo que provocó una guerra muy violenta entre ellas y las autoridades policiales del FBI al mando de John Edgar Hoover (1895–1972). La misma culminó con la huida hacia Cuba de los mafiosos, donde los recibió con los brazos abiertos el dictador Fulgencio Batista en la década del 40. Los casinos prosperaron en Cuba, hasta que en 1959, la Revolución les expropió sus hoteles y cerró los casinos, a los que consideraba “antros de corrupción capitalista”.

En Estados Unidos, los casinos continuaron existiendo hasta el presente, restringidos en algunos Estados y sometidos a estrictas fiscalizaciones. Este control por parte de las autoridades policiales y tributarias de Estados Unidos, obedece al turbulento pasado relacionado con la mafia y a que algunos de los actuales dueños son de su descendencia. Sin embargo, la administración tributaria de Estados Unidos, con un criterio muy pragmático, ha liberalizado mucho la práctica de juegos de azar aplicándoles elevadas tasas de impuestos. Esta visión muy “tributarista” se aplica incluso en la Lotería.

El casino de Viña del Mar en Chile

En Chile, país mayoritariamente católico, la Iglesia combatió los juegos de azar, al igual que en Europa, aunque más maquiavélicamente respecto de casos en los que el fin era benéfico, como rifas y bingos efectuados a su amparo. La legislación los prohibía, exceptuando algunos como la lotería, que era monopolio del Estado y las ganancias iban a financiar hospitales de propiedad de la misma Iglesia. Otra excepción fue provocada por la influencia británica en Valparaíso. La comunidad británica era muy poderosa y gustaba de las apuestas sobre carreras de caballos desde inicios de la Independencia. Fundaron el “Valparaíso Sporting Club” y lograron su autorización legal de inmediato en el año 1882, por parte del gobierno liberal del presidente Domingo Santa María (1825-1889), uno de los gobernantes más anticlericales de la historia de Chile.

La posibilidad de crear casinos era absolutamente rechazada. Sin embargo, lugares de apuestas clandestinos existían en todo el país. En la historia del Pisco chileno se relata un episodio, en el que un antepasado mío, don Luis Hernández Sierralta (2), perdió en una apuesta su destilería de Pisco ubicada en el Valle de Paihuano a mediados del siglo XlX.

Todo cambió a partir del año 1925, cuando se produjo un golpe de estado que llevó al poder a una generación de militares nacionalistas que impulsaron cambios muy “progresistas”, que en el contexto actual serían considerados sociales demócratas. El líder era el coronel Carlos Ibáñez del Campo, un militar que tenía una cultura bastante superior a la común y gran conocimiento de la realidad internacional. Entre las muchas ideas obtenidas de sus viajes por Europa, traía la de impulsar el turismo como actividad económica y convertir a Viña del Mar en una “ciudad turística”, siguiendo algunos ejemplos del Mediterráneo, principalmente Mónaco.

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Para lograr su ambiciosa idea, le encargó a su principal colaborador, el ministro Pablo Ramírez Rodríguez (2), la elaboración del plan y la legislación necesaria. El plan incluyó un conjunto de obras que actuarían como polos dinamizadores del desarrollo de la ciudad. La de más impacto político era la construcción de un Palacio Presidencial en el cerro Castillo, desde el que los presidentes de la República podían gobernar el país, rompiendo la tradición de una sola sede nacional en el Palacio de la Moneda de Santiago. Además, se incluían la construcción de dos hoteles, los más grandes y lujosos de Chile, el O Higgins y el Miramar, este último conocido actualmente como el “Sheraton Miramar Hotel and Convention Center”. Siguiendo la tradición de las grandes ciudades europeas, se construyó también un hermoso teatro para la opera y las artes escénicas, el Teatro Municipal y además un “Coliseo” para la presentación de espectáculos deportivos y populares bajo techo. Todo este conjunto de obras requería de financiamiento para poder garantizar un desarrollo estable y de largo plazo, sostenible se diría en lenguaje contemporáneo. La solución estaba en la creación del Casino de Viña del Mar, que iba a actuar como generador de grandes ingresos económicos para su propietaria: la Municipalidad de Viña del Mar y del gobierno nacional, por los impuestos a recaudar.

La creación del casino provocó, como era de suponerse, la ira de la Iglesia católica y de sus seguidores conservadores, pero nada pudieron hacer ante la voluntad de un gobierno que además de militar era apoyado por el Partido radical, formado por jóvenes de ideología socialdemócrata y muy anticlericales.

Al retornar la democracia y la institucionalidad republicana en 1931, la Iglesia renovó sus ataques al casino, pero esta vez tuvo menos éxito porque Viña del Mar se había convertido en la comuna de mayor riqueza y potencial de desarrollo de Chile, gracias al casino, y las familias más influyentes de la aristocracia y plutocracia nacional habían construido, o estaban haciéndolo, sus elegantes mansiones en ella. Sin embargo, los casinos seguían siendo un tema polémico y prueba de ello es que no se autorizó la creación de otros en el país, durante varias décadas.

En la década del 60, yo era un joven católico practicante y no tenía una buena opinión sobre los casinos y los juegos de azar en general. Sin embargo, debido a mi activa participación como dirigente del Partido Demócrata Cristiano de Valparaíso y Viña del Mar en esos años, me vi fuertemente involucrado con el funcionamiento del Casino de Viña del Mar. La razón era porque las utilidades e impuestos del casino no solo servían para financiar obras en Viña del Mar, sino que también en toda la región de Valparaíso.

Por otra parte, a partir de 1963 se empezó a vislumbrar que la Democracia Cristiana iba a ganar las elecciones presidenciales del año siguiente con su candidato don Eduardo Frei Montalva (1911-1982) y que ese partido iba a ser el principal del país. En ese contexto, fui elegido Secretario General del Partido en Viña del Mar, en una lista que lideraba como presidente un eminente arquitecto y urbanista viñamarino, don Tomás Eastman Montt, a quien todos consideraban que iba a ser el primer alcalde demócrata cristiano de la ciudad.

En esa perspectiva, un grupo grande de personas muy comprometidas con una visión modernizadora trabajamos en un plan de gobierno que pretendía darle a Viña del Mar un fuerte “aggiornamento”. Como estaba previsto, el candidato Frei Montalva ganó las elecciones, pero fue una gran desilusión que en lugar de nombrar como alcalde a Tomás Eastman, lo hiciera en otra persona que lamentablemente, en nuestra opinión, no tenía los atributos para esa responsabilidad. Para mí, como viñamarino, muy regionalista, fue frustrante y aleccionador, en el sentido de entender, por primera vez, que, en materia política, los mejores no siempre son los elegidos. No obstante, el ser dirigente del Partido de gobierno me obligó a conocer muy a fondo los problemas de la ciudad y el funcionamiento del casino, que era su principal fuente de financiamiento.

El casino de Puerto Varas

En el año 1969 ocurrió un hecho político de gran trascendencia, que influyó también en mi vida. El Partido Demócrata Cristiano, al que yo pertenecía, se dividió, al separarse de sus filas la mayor parte de su juventud e importantes sectores sindicales, campesinos y líderes históricos como el presidente de la colectividad, el Senador Rafael Agustín Gumucio, y el líder de la reforma agraria, Jacques Chonchol, para fundar un nuevo partido llamado “Movimiento de Acción Popular Unitaria”, o el MAPU, al cual me integre. El MAPU se definió como un Partido de izquierda y se unió a la izquierda tradicional con la que en septiembre de 1970 ganamos la elección presidencial con nuestro candidato el Dr. Salvador Allende Gossens (1908-1973).

 El triunfo electoral fue muy estrecho y dio inicio a un periodo de gobierno breve, menos de tres años, pero muy apasionante y dramático, en el que participé activamente. En los días siguientes al triunfo, se planteó, que yo podría ser el Alcalde de Viña del Mar, debido a mis vinculaciones con la ciudad y su Municipio desde mis años en la Democracia Cristiana. Sin embargo, las negociaciones políticas terminaron con la perdida de mi adorado estatus provinciano debido a mi traslado a la capital como Director Nacional de Turismo en el Ministerio de Economía.

En mi nueva posición, a cargo del sector turismo del país, me encontré nuevamente con el tema de los casinos como una tarea importante. Casi dos años antes, la propuesta de crear un nuevo casino se había reactivado en la “región de Los Lagos”. Allí se encuentran ciudades como Puerto Montt y Puerto Varas, donde había una grave crisis económica y social. El terremoto de 1960 había destruido miles de viviendas y la agricultura tradicional no generaba suficientes ingresos ante las crecientes necesidades de la población. La situación estalló dramáticamente el 9 de marzo de 1969 con la “masacre de Puerto Montt”, cuando una toma de terrenos provocó un enfrentamiento entre Carabineros y pobladores, con muchos heridos y muertos. Este hecho golpeó fuertemente al país y al propio presidente.

 A pesar de que el presidente Frei era muy católico y se oponía a los juegos de azar, se vio obligado a aceptar la creación del casino en esa zona, para lo cual, en la Ley de los Consejos Regionales de Turismo, se incorporó un artículo especial que creaba el futuro Casino de Puerto Varas. Una anécdota de la época refleja ese momento difícil en la vida del presidente Frei, ya que al promulgarla dijo: “Habría preferido cortarme la mano antes que firmar una ley de creación de un casino”.

La Ley tiene el número 17169, del 8 de agosto de 1969, y lleva la firma del propio presidente como la de sus ministros Enrique Krauss Rusque y Andrés Saldívar Larraín. La implementación de la ley fue lenta, pues había que regular los Consejos regionales de Turismo y reformar el régimen de concesiones de Casinos para llamar a una Licitación Pública. La misma requería modernizar y adaptar el antiguo Gran Hotel de Puerto Varas, construido en la década del 30, para este nuevo rol. Hubo también obstáculos burocráticos provocados por funcionarios públicos de mentalidad conservadora, adversa a los casinos.

En ese contexto, en noviembre de 1970 asumí el puesto de Director Nacional de Turismo, y uno de los primeros encargos que recibí de parte del nuevo presidente de la República, el Dr. Salvador Allende, y del Ministro de Economía, don Pedro Vuskovic, fue acelerar al máximo la puesta en marcha del Casino de Puerto Varas, pues de ello dependía la realización de muchas obras importantes en la región. El mayor problema era burocrático. Funcionarios claves del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República exigían como requisito un reglamento de juegos, idea que en un principio parecía lógica y fácil de resolver, pero que tenía una “trampita” oculta. En Chile no existían esos reglamentos y el Casino de Viña había funcionado sin ellos desde sus inicios. Empeoraba el panorama, el que el nuevo Ministro de Hacienda, era un viejo militante comunista, con una mentalidad muy conservadora y moralista respecto de los casinos, casi igual a la de los obispos católicos, y no cooperaba para facilitar una solución, ya que para su mentalidad, los casinos eran lugares de corrupción y vicios capitalistas.

En consulta rápida con mis amigos del casino y de la Municipalidad de Viñal Mar, me encontré con la inopia de una referencia local y que redactarlos, con su colaboración a partir de cero, iba a implicar nuevas demoras. A nivel internacional había pocas facilidades para obtener información. La solución vino de donde menos me lo esperaba. El Embajador de España, me puso en contacto con un eminente jurista, experto en Derecho Administrativo del Turismo, don José Ignacio de Arrillaga, quien además era el director del Instituto de Estudios Turísticos del Ministerio de Turismo de España. En aquel país, habían existido casinos legales hasta 1923, cuando la dictadura conservadora de Miguel Primo de Rivera los clausuró, política que ratificó la larga dictadura de Francisco Franco, pero se conservaba en los archivos abundante legislación y reglamentos muy detallados, que don José Ignacio puso a mi disposición.

Gracias a esto, fue posible satisfacer todas las dudas y reticencia que tenían los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República y se despejó el camino para que el Casino de Puerto Varas pudiera operar legalmente. En los años siguientes, mantuve una estrecha amistad con don José Ignacio de Arrillaga, que se prolongó durante mi vida en Costa Rica.

Hasta 1973, los dos casinos, el de Viña del Mar y el de Puerto Varas, jugaron un rol estratégico en el desarrollo de ambas ciudades y de las regiones a las que pertenecían. Los recursos recibidos por los Municipios y el Fisco se aplicaban a obras importantes de infraestructura de apoyo al turismo y al mejoramiento de los atractivos culturales y naturales. En el caso del Casino de Viña del Mar, se inició un macroproyecto turístico, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo- el BID, con la garantía de los ingresos fiscales del casino, para construir una carretera costera que uniera todas las playas y ciudades turísticas del Litoral central, desde Algarrobo hasta Zapallar y Papudo, la que es en la actualidad la base del progreso de toda esa región. En el caso de Puerto Varas, se aplicó el mismo modelo para desarrollar una carretera que uniera turísticamente todos los Lagos de esa bella región, con su vecina, la “región de los Ríos”. También se financiaron obras culturales y turísticas importantes, impulsadas por el alcalde de la ciudad de Valparaíso, don Sergio Vuskovic.

Lamentablemente, durante la dictadura militar, 1973-1989, ese rol de desarrollo se fue perdiendo paulatinamente. Los recursos recibidos por las Municipalidades respectivas y los que el Fisco asignaba a grandes obras de infraestructura turística fueron disminuyendo en beneficio de incrementar abusivamente las utilidades de las empresas concesionarias de los casinos. Con el retorno a la democracia en 1990, no se corrigió esta errónea política. En la actualidad, hay una gran cantidad de casinos en el país, pero que operan con fines puramente lucrativos para su dueños o concesionarios, sin que las ciudades y regiones en los que se ubican obtengan beneficios importantes. Como consecuencia, ciudades como Valparaíso y Viña del Mar muestran un gran deterioro en sus infraestructuras turísticas. Para ahondar este panorama desolador, al momento de escribir estos recuerdos, he sabido de reportajes muy críticos que señalan graves irregularidades, supuesta corrupción y administración fraudulenta en el manejo de los principales casinos de Chile, incluido el de Viña del Mar.

Los casinos en Costa Rica

Cuando llegué a Costa Rica en 1974, no había casinos. El único juego de azar legalmente autorizado era la Lotería Nacional de la Junta de Protección Social, cuyas utilidades se dedican íntegramente a los Hospitales, la Cruz Roja y a otras actividades de bien social. También, se autorizaban bingos y rifas a cargo de Parroquias de la Iglesia Católica para financiar obras sociales locales. Había una Ley de Juegos vigente desde el 31 de agosto de 1931, cuyo artículo primero era muy definitorio:

“Articulo 1. Son prohibidos todos los juegos en los que la pérdida o ganancia dependa de la suerte o acaso y no de la habilidad o destreza del jugador. Son también prohibidos aquellos en que intervenga el envite.”

De la lectura simple del artículo citado, se interpretaba que los juegos de azar no eran permitidos legalmente, especialmente aquellos más tradicionales en los casinos de otros países.

Por otra parte, entre los años 1974-78 se había impulsado una política turística basada en la expansión y modernización de la capacidad hotelera, con créditos blandos obtenidos en el exterior. Lamentablemente, desde inicios de los años 80, se agudizaron fuertemente los conflictos bélicos en varios países de Centroamérica, situación que se prolongó durante toda esa década. Los conflictos centroamericanos afectaron gravemente la incipiente industria turística costarricense, cuya mayor demanda provenía de sus países vecinos. Se produjo una crisis hotelera. Muchos hoteles cerraron sus puertas, quebraron, cayeron en manos de los bancos acreedores o apenas subsistían.

En ese contexto, la Cámara Nacional de Turismo (CANATUR), que presidia don Arturo Otero Ackerman, impulsó una gran variedad de propuestas de “salvamento” o paliativas de la crisis, siendo una de ellas la de proponer una legislación que permitiera el funcionamiento de Casinos en los principales hoteles. Sobre ello, yo había sido enviado por el Ministro de Turismo, Enrique Odio Soto, a Panamá y a varios países del Caribe y Centroamérica, para estudiar sus legislaciones en materia de incentivos fiscales para el turismo y el funcionamiento de casinos. Debido a esto, elaboré en 1980 un estudio acerca del funcionamiento de los casinos en el vecino país de Panamá, que servía de referencia a la propuesta de CANATUR. El modelo panameño de casinos era diferente al de Chile, ya que permitía la existencia de casinos manejados por una autoridad gubernamental, operando dentro de hoteles que podían ser de empresas privadas. Los ingresos o ganancias de esos casinos eran una de las mayores fuentes de financiamiento del gobierno. Ese modelo me pareció interesante y me permití recomendarlo en mi estudio. Sin embargo, la propuesta no tuvo mayor acogida en los círculos de gobierno, ya que no se veía políticamente viable la aprobación de una ley con esa finalidad en la Asamblea Legislativa.

 Algún tiempo después, en 1986, un destacado promotor de inversiones y buen amigo, don Gustavo Iglesias Zeller, me planteó que unos inversionistas alemanes, con mucha experiencia en casinos, querían invertir en Hoteles en Costa Rica, pero que sus decisiones dependían de la viabilidad legal de los casinos. Aunque yo pensaba que eso era jurídicamente imposible, me aboqué a estudiar el tema nuevamente y me encontré con la sorpresa de que el texto de la ley vigente desde 1931 tenía la posibilidad de ser interpretada bajo el principio del “contrario sensu”.

Al aplicar la validez del “contrario sensu”, se podía interpretar que, si en un determinado juego se pudiera demostrar que un jugador avezado podía ganar, independientemente del puro azar o suerte, ese juego podría considerarse permitido. La dificultad mayor respecto de juegos tradicionalmente considerados de azar era poder poner a jugar “contra la casa”, o más bien “contra la maquina” a jugadores verdaderamente avezados que pudieran darle validez científica a una demostración.

 Al compartir mi hallazgo con Gustavo y los alemanes, además de su abogado, estos concluyeron en que traerían a un experto jugador que podría demostrar esa capacidad. El experto resultó ser un físico matemático alemán, que tuvo como testigos de contraparte a dos profesores de la Facultad de matemáticas de la Universidad de Costa Rica. Además, para resolver las dudas jurídicas, se pidió a la Procuraduría General de la República una “rueda de procuradores”, que es una reunión de juristas de la institución, para que observaran y evaluaran el experimento. El resultado, fue que efectivamente el juego evaluado, que era la ruleta, podía ser incluido entre los que el resultado o ganancia podía depender de la destreza de un jugador avezado.

Ya con el resultado del experimento, redacté un borrador de Decreto Ejecutivo que permitía el funcionamiento de los casinos como actividad complementaria a la hotelería de primera categoría en el país. Sin embargo, se requería que esa actividad generara también suficientes ingresos al Estado por medio de impuestos especiales. Para ello, se aprovechó una legislación general de reforma a diversos tributos, la Ley 7088, del 30 de noviembre de 1987, que lleva las firmas del presidente de la República, don Oscar Arias Sánchez, y del Ministro de Hacienda, para incorporar en su artículo 8 el régimen tributario aplicable a los casinos.

Al concluir esta fase, yo ya había dejado mi trabajo en el gobierno, en el Instituto Costarricense de Turismo, por lo que dejé una copia del borrador del decreto en manos de Gustavo y de su abogado, quienes le dieron seguimiento hasta la aprobación del Reglamento definitivo como Decreto Ejecutivo 20224, el 15 de enero de 1991. Llevó las firmas del presidente de la República, don Rafael Ángel Calderón Fournier, y de su Ministro de Seguridad Pública, don Luis Fishman.

Estas normas han sido modificadas y actualizadas posteriormente, pero en esencia, siguen el mismo modelo inicial. Los fondos especiales recaudados son asignados al mejoramiento de las infraestructuras y servicios relacionados con la seguridad ciudadana.

Reflexión

Cuando hago el recuento de las experiencias que he tenido en mi vida con el mundo de los casinos, más de alguna vez me he preguntado si lo que hice estuvo bien o mal, o si lo volvería a hacer en las circunstancias actuales. Algunos amigos también me lo han preguntado. Mi reflexión me lleva a responder con sentido histórico y pragmático. Lo que hice era lo correcto y necesario dentro del contexto histórico que me tocó vivir. Los casinos como elementos de diversión son parte importante de la oferta de servicios y actividades turísticas de los países y, si cuentan con administraciones sanas y honestas, si son controlados adecuadamente por el Estado para evitar corrupción o influencias mafiosas, y si los recursos obtenidos sirven para financiar obras de bien público o benéficas, no tienen por qué ser vistos negativamente.

Lo que si considero de trascendental importancia es que, por ser una actividad en la que mueve muchísimo dinero, los controles deben ser extremadamente eficientes, por parte de las autoridades tributarias, policiales o judiciales competentes.

Fuentes:

• Historia del Pisco chileno, Valle de Elqui- Ruta de Paihuano en F.B.
• “Pablo Ramírez: el chileno olvidado” Obra de Jaime Esponda Fernández